Jarosław Kaczyński, z wykształcenia prawnik, musi to rozumieć. Dla dobra Unii i Polski Komisja Europejska musi się mieszać w „nieswoje sprawy”.

Po podporządkowaniu prokuratury i opanowaniu Trybunału Konstytucyjnego Prawo i Sprawiedliwość zbiera się do przejęcia Krajowej Rady Sądownictwa i sądów. Zaniepokojonym sytuacją w Polsce Komisji Europejskiej i kanclerz Angeli Merkel rząd Beaty Szydło oraz Jarosław Kaczyński konsekwentnie odpowiadają, że to nie ich sprawy, że one „obchodzą tylko nas”, Polaków. Czy ten argument ma oparcie w unijnym prawie?

Pełna suwerenność?

Jak obrazowo ujął to minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski w tegorocznej informacji dla Sejmu, „cała konstrukcja europejskiej budowli jest oparta na fundamentach” zawartych w traktatach. Wszystko inne, czyli dziesiątki tysięcy stron z normami regulującymi najrozmaitsze kwestie (od minimalnej proporcji tłuszczu kakaowego w czekoladzie do trybu wydatkowania środków unijnych), całość tego gigantycznego 60-letniego dorobku instytucji unijnych stanowi tzw. prawo wtórne.

Legalność przepisów Unii wynika z szeregu umów dobrowolnie podpisanych i ratyfikowanych przez państwa członkowskie, w tym Polskę. Najstarszym z tych dokumentów jest traktat rzymski, przyjęty 60 lat temu, 25 marca 1957 roku. Choć wśród sygnatariuszy nie było przedstawiciela Polski, traktat w Polsce obowiązuje. Stał się bowiem częścią traktatu przyjętego przez Polaków w unijnym referendum w 2003 r.

Kto jednak może zapewnić, że Polska lub inne państwo członkowskie będzie się wywiązywało z podjętych zobowiązań? Przypominamy, że w przeciwieństwie do Związku Radzieckiego (niektórzy politycy porównują do niego Brukselę), Unia nie dysponuje własną policją ani wojskiem, które mogłyby wymusić przestrzeganie wspólnotowego prawa. Komisja Europejska może nałożyć na kraj kary finansowe, Trybunał Sprawiedliwości orzec na jego niekorzyść, ale i tak obie instytucje nie dysponują twardymi narzędziami egzekucji.

Posiadanie takich narzędzi (efektywnych na własnym terytorium) i niepodleganie egzekucji wszczętej przez drugie państwo – lub inne zewnętrzne organy, np. instytucje unijne – są atrybutami w pełni suwerennych państw. Stąd pojęcie „ograniczonej suwerenności”, które zostało sformułowane, by uzasadnić interwencję wojsk Układu Warszawskiego w Czechosłowacji w 1968 r., jednocześnie zachowując pozory suwerenności państw bloku wschodniego. Gdyby ktoś miał wątpliwości – nic takiego nie grozi w Unii Europejskiej.

Niemniej prawdą jest, że państwa członkowskie Unii wyrzekły się części własnej suwerenności. Gdyby zachowały ją w pełni, Unia nie mogłaby w ogóle funkcjonować. Francja mogłaby zakazać przedsiębiorstwom zatrudnienia oddelegowanych pracowników, Zjednoczone Królestwo nie przyznać stypendiów obcym studentom, a Niemcy nie wpuścić na swój rynek piw, które nie spełnią restrykcyjnych norm Bawarskiego Prawa Czystości.

Podobnie jak Odyseusz, który z własnej woli dał się przywiązać, by płynąć dalej, nie ulegając śpiewom syren, rządy muszą ograniczyć pole własnych działań, by móc realizować cele uzgodnione w Unii. Wszystkie decyzje „unijne” są przecież podjęte za zgodą państw członkowskich, najczęściej nawet w drodze konsensu, bez konieczności głosowania.

Szczera współpraca i lojalność to zasady

Co równie istotne, aby nie powierzyć wspólnotowym instytucjom (siłą rzeczy ponadnarodowym) twardych mechanizmów egzekwowania prawa, rządy narodowe zgodziły się na pewien kompromis między imperatywem poszanowania suwerenności każdego państwa członkowskiego a koniecznością sprawnego funkcjonowania Unii.

To rozwiązanie, opierające się na wpisanych w traktaty zasadach szczerej współpracy i lojalności między Unią a państwami członkowskimi, wprawdzie nie tworzy nowych organów egzekucji, ale wymaga od takich organów na szczeblu krajowym (sądy, policja, urzędy…), by właśnie one stosowały prawo unijne. Na przykład, jeśli Komisja Europejska lub Trybunał Sprawiedliwości nakazuje zwrot pomocy publicznej udzielonej przez dane państwo z naruszeniem unijnych reguł, to samo państwo będzie musiało odzyskać od firmy beneficjenta nienależną sumę.

Brzmi to schizofrenicznie? To dlatego, że duża część przepisów unijnych tworzy prawa i obowiązki „pionowe” (między państwami a prywatnymi osobami prawnymi), a nie „poziome” (dla prywatnych osób prawnych między sobą), wiele sporów ma właśnie taki, pionowy, charakter. Wynika z tego, że w sytuacji braku twardych mechanizmów unijnych wyegzekwowania prawa, państwo często musi gryźć własny ogon.

Dodajmy jeszcze, że tylko bardzo mały ułamek całkowitej liczby spraw trafi do Brukseli lub do Luksemburga, ponieważ przypadki, w których prywatne osoby prawne mogą bezpośrednio zwrócić się do Komisji Europejskiej lub do Trybunału Sprawiedliwości, są ściśle ograniczone. Zatem pierwszymi sędziami prawa unijnego są sędziowie krajowi. Ich losem są więc jak najbardziej zainteresowane instytucje unijne.

Gdy w danym państwie niezawisłość sędziowska staje się zagrożona, powstaje ryzyko, że sędziowie nie będą mogli orzekać na niekorzyść rządu, nawet wtedy, gdy wymagają tego normy prawne. W przeciwnym razie sędziowie spotykaliby się z odwetem, np. blokowaniem rozwoju kariery zawodowej czy postępowaniami dyscyplinarnymi. Czytając założenia planowanej reformy sądownictwa i słuchając wypowiedzi kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, trudno stwierdzić, że owe ryzyka są tylko teoretyczne.

Ochronę praworządności prowadzić do końca

Jakie mogą być konsekwencje ograniczenia niezawisłości sędziowskiej?

Formalnie polskie władze nadal wdrażałyby do krajowego porządku prawnego dyrektywy głosowane w Brukseli, ponieważ zaniechanie tego typu działań pozwoliłoby Komisji Europejskiej wszcząć procedury przeciw polskiemu państwu. Ale na poziomie operacyjnym, np. w urzędach, rząd mógłby zablokować stosowanie niewygodnego przepisu lub odwrotnie – przeforsować za pomocą okólników praktyki odbiegające od unijnych norm. Następnie poszkodowana osoba dochodząca swoich praw przed sądami administracyjnymi, miałaby mało szans na „legalny” wyrok w swojej sprawie, bo sędzia krajowy nie musi zadawać Trybunałowi Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego, jeśli sam uznaje, że przepis unijny jest wystarczająco jasny. Łatwo sobie wyobrazić, że – pod naciskiem mocodawców – wysoki sąd nie będzie miał wątpliwości co do zgodności wykładni administracji z normą unijną… a zanim wyższa instancja to sprawdzi, minie dobre parę lat.

Takie sytuacje są tym bardziej niebezpieczne, że z powodu kompetencji i celów Unii częstymi stronami konfliktów są podmioty zagraniczne zaskarżające np. działania protekcjonistyczne, niezgodne z podstawowymi swobodami jednolitego rynku. Jeśli się okaże, że w Polsce sądy już nie stoją na straży prawa unijnego oraz że Komisja pozostaje bezsilna wobec tego problemu, może to wywołać lawinową reakcję w innych państwach członkowskich, które będą podejmować akcje retorsyjne.

Koniec przestrzegania zasady szczerej współpracy i lojalności między Unią a państwami członkowskimi – to koniec spójności Unii. A może nawet koniec całego wielkiego projektu wspólnoty, bo przy braku twardych mechanizmów egzekwowania prawa i dobrej woli stron, same traktaty nie są więcej warte niż papier, na którym je wydrukowano.

Prezes Jarosław Kaczyński – z wykształcenia prawnik – musi to rozumieć. Dla dobra Unii i Polski Komisja Europejska musi się mieszać w „nieswoje sprawy” i każdą rozpoczętą procedurę ochrony praworządności doprowadzić możliwie do końca. Taką ma funkcję – stróża traktatów – wpisaną w traktatach, czyli, jak zauważył minister Waszczykowski, fundamentach Unii.